Госстройнадзор

Обзор практики участия инспекции в судебных спорах о признании права собственности на самовольные постройки в 2015 году

Государственная инспекция Алтайского края (далее – «Инспекция») является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим региональный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.
Согласно постановлению Правительства РФ от 01.02.2006 №54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», ст.54 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГрК РФ. Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных участниками строительного процесса, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.
По данным Минстроя России, в последнее время проблема самовольного строительства приобрела угрожающие масштабы. Недобросовестные застройщики пользуются «лазейкой» в законодательстве — возводят многоквартирные дома, офисные здания без разрешительных документов, а затем узаконивают эти объекты и строения через суды, добиваясь признания права собственности на самовольные постройки. При вынесении решений по таким искам суд в ряде случаев не учитывал выполнение застройщиком требований Градостроительного кодекса РФ. В итоге сложилась практика признания права собственности на самовольные постройки в судебном порядке, в обход требований градостроительного законодательства.
Чтобы пресечь эту практику был принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – «Федеральный закон № 258-ФЗ»). Он уточняет понятие «самостроя». С даты вступления его в силу «самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил».
Таким образом, если ранее одним из критериев для признания объекта самовольной постройкой было существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил, то теперь достаточно любых нарушений, даже несущественных. Также следует обратить внимание на то, что в новом определении «самоволки» отсутствует указание на то, что самовольной постройкой может быть только недвижимое имущество, поэтому возникает риск признания самовольно возведенными и строений, не являющихся недвижимостью.
Также ужесточились условия, при которых возможно признание судом (или в ином порядке в предусмотренных законом случаях) права собственности на самовольную постройку. Ранее для сохранения постройки было достаточно, чтобы она не нарушала прав других лиц и не создавала угрозы жизни и здоровью граждан. Теперь также необходимо наличие у лица, осуществившего постройку, прав в отношении земельного участка, допускающих строительство на нем такого объекта, и соответствие постройки параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах.
Кроме того, Федеральный закон № 258-ФЗ определяет права и обязанности органов местного самоуправления по сносу самовольных построек. Согласно закону, местные органы власти без обращения в суд вправе принять решение о сносе объекта в случае его возведения на участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
Поскольку, на фоне интенсивного строительства жилья, увеличилось количество объектов, которые возводятся без разрешения на строительство или с нарушением норм градостроительного законодательства, все больше дел о признании прав собственности на данные объекты, либо о сносе таких построек рассматриваются судам края. Для изучения вопросов наличия, либо отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан, соответствия постройки градостроительным и строительным нормам, соблюдения прав и интересов третьих лиц при строительстве объектов капитального строительства, судами к участию в делах рассматриваемой категории привлекается Инспекция.
Следует отметить важность позиции Инспекции, выраженной в отзывах на иски самовольных застройщиков, в которых она информирует суд о выявленных ею в ходе надзора фактах нарушений градостроительного законодательства, технических требований к объекту самостроя и известных инспекции обстоятельствах строительства (реконструкции) объекта. Кроме того, инспекция осуществляет анализ представленных застройщиком документов в подтверждение безопасности объекта и дает квалифицированную оценку сделанным в них выводам.
Вместе с тем, инспекция участвует не во всех спорах о признании прав собственности на самовольные постройки, а только по тем объектам, которые по своим параметрам подпадают под действие регионального государственного строительного надзора, осуществляемого инспекцией. Признаки таких объектов указаны в статьях 49 и 54 ГрК РФ.
Всего за 2015 год инспекция приняла участие в 23 судебных делах по вопросам самовольных построек, из них 17 дел рассмотрено.
По указанным делам большая часть исков была разрешена с удовлетворением исковых требований — 11 дел или 64,7% от общего числа рассмотренных дел. Отказано в удовлетворении исковых требований по 4 делам (23,5%), исковые заявления оставлены без рассмотрения по 1 делу (5,9%), принят отказ от иска по 1 делу (5,9%).
Любая самовольная постройка недопустима, если нет правовых оснований, подтверждающих право застройки. Пункт 2 статьи 222 ГК РФ устанавливает два последствия для лица, создавшего самовольную постройку.
Во-первых, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не может распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Однако, данное положение следует толковать шире. Лицо, не будучи собственником, не имеет также права владеть самовольной постройкой и пользоваться ею. Если объект был построен с нарушением градостроительный и иных норм, и правил, право собственности признано не будет и самовольная постройка не будет узаконена.
Во-вторых, данный объект подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Решение о сносе самовольных строений принимается в судебном порядке, а также органом местного самоуправления, уполномоченным принимать решения о сносе незаконно возведенных строений (так называемый «административный порядок»).
В течение семи дней с момента принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке муниципальные власти должны уведомить о нем лицо, которое возвело такую постройку. При этом решение должно содержать срок для самостоятельного сноса постройки ее владельцем. Он не может превышать 12 месяцев (минимальный срок для выполнения этого требования не определен).
Если установить лицо, которое возвело самовольную постройку, не получилось, муниципальный орган в течение семи дней с момента принятия решения о ее сносе обязан:
— опубликовать сообщение о планируемом сносе постройки на своем официальном сайте;
— обеспечить его опубликование в официальном печатном СМИ;
— разместить это сообщение на информационном стенде в границах земельного участка, на котором возведена постройка.
Снос постройки в случае, если ее владелец не установлен, может быть осуществлен не ранее чем по истечении двух месяцев со дня размещения соответствующего решения в Интернете.
В том случае, когда ответчик уклоняется от исполнения, вступившего в законную силу судебного решения о демонтаже самовольной постройки, истцу предоставляется право на снос такой постройки с последующим взысканием с ответчика соответствующих расходов.
Кроме того, изменение способа и порядка исполнения судебного акта (принудительное исполнение судебного решения) может быть произведено в установленном Федеральным законом 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» порядке непосредственно судебным приставом-исполнителем.
Так, еще в 2012 году Центральным районным судом г. Барнаула вынесено решение о сносе объекта самовольного строительства по ул. Партизанская, 60,62 в г. Барнауле. Поскольку данный судебный акт не был исполнен ответчиками в добровольном порядке, судебным приставом-исполнителем принято решение о его принудительном исполнении за счет средств бюджета с последующим взысканием с ответчика. В связи с чем, в январе 2016 года на возмещение расходов по принудительному исполнению решения суда из федерального бюджета выделены денежные средства и в ближайшее время УФССП России по Алтайскому краю проведет конкурсную процедуру по определению подрядной организации, которая осуществит работы по сносу «самоволки».
Нередки случаи, когда под видом индивидуального жилищного строительства строятся многоквартирные дома и административные здания.
Учитывая, что у инспекции отсутствуют полномочия для осуществления госстройнадзора при строительстве индивидуальных жилых домов (отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи, не поднадзорны инспекции), информация о самовольно возведенных таким способом объектах попадает в инспекцию, как правило, на этапе завершенной постройки.
Как показывает практика, застройщики возводят такие объекты фактически бесконтрольно, в отдельных случаях грубо нарушая нормы площади застройки, этажности, пожарной безопасности, технических условий эксплуатации, без учета интересов смежных землепользователей. Нахождение, а тем более проживание в таких объектах, представляет потенциальную опасность жизни и здоровью граждан.
Яркими примерами таких объектов являются детский сад по адресу: г. Барнаул, Змеиногорский тракт, 80, а также пятиэтажный многоквартирный жилой дом в г. Барнауле по ул. Смирнова, 25.
Зачастую нарушителями термин «количество этажей», закрепленный в ст. 49 ГрК РФ в качестве критерия при определении необходимости проведения экспертизы проектной документации, подменяется термином «этажность». При этом, законодательно закреплено, что при определении количества этажей необходимо учитывать все этажи, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный, технический, мансардный и другие.
Так, суд отказал в признании права собственности на жилой дом, расположенный по адресу: г. Бийск, пер. Межевой, 15 (решение Бийского городского суда Алтайского края от 06.10.2015 по делу №2-3309/2015). В обоснование требований истец ссылался на отсутствие необходимости при строительстве указанного жилого дома получения разрешения на строительство, поскольку строение представляет собой двухэтажный дом с подвальным этажом и чердачным помещением. Однако суд не согласился с данными доводами, указав, что строение представляет жилой дом с количеством этажей 4 (подвальный этаж, 1-й этаж, 2-й этаж и мансарда), и, следовательно, указанный дом поднадзорен инспекции. Однако, при строительстве данной самоволки региональный государственный строительный надзор, установленный статьями 49, 54 ГрК РФ, не осуществлялся, в связи с чем инспекция не смогла подтвердить соответствие данного самовольно построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации, а, следовательно, в отношении данного объекта действует презумпция общественной опасности и он считается потенциально опасным для жизни и здоровья граждан.
Вопрос о безопасности самовольной постройки и возможности ее легализации определяется специальными законами, в частности, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О пожарной безопасности», а также иными специальными нормативно-правовыми актами.
Учитывая специфику данного вопроса, соискатели права должны в порядке, предусмотренном названными законодательными актами, предоставить суду документальные подтверждения, свидетельствующие о возможности ввода спорного объекта в эксплуатацию.
В соответствии со ст.55 ГрК РФ, п.17 Положения о государственном строительном надзоре в РФ документом, подтверждающим соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (требованиям безопасности), необходимым для ввода объекта в эксплуатацию, является заключение о соответствии, выдаваемое на территории Алтайского края только инспекцией. Согласно, названным нормам, заключение о соответствии выдается, если при строительстве объекта капитального строительства не были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, либо такие нарушения были устранены до даты выдачи заключения о соответствии. Для получения заключения застройщик обязан предоставить в инспекцию пакет документов, предусмотренных ст.51,53,54 ГрК РФ и другими нормативными актами в области строительства, в том числе: проектную документацию, разрешение на строительство, положительное заключение государственной экспертизы проекта, общий и специальный журналы производства работ, акты и документы, подтверждающие безопасность примененных материалов и выполненных работ, акты об устранении недостатков, выявленных инспекцией в ходе надзорных мероприятий.
Уклонение застройщика от государственного строительного надзора, так же является основанием для отказа в выдаче заключения о соответствии, и, как показывает практика, отказа в признании права собственности в судебном порядке.
Ярким примером является дело об отказе в признании права собственности на самотечный коллектор в г. Славгороде Алтайского края, основанием для обращения в суд которого послужил отказ инспекции в выдаче заключения о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в связи с выявленными инспекцией нарушениями, не устраненными к итоговой проверке.
В данном случае, суд пришел к выводу о том, что исковое заявление подано в суд с целью зарегистрировать право собственности в обход отрицательного заключения инспекции о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, а также без устранения нарушений, создающих угрозу жизни и здоровья людей, движения транспорта (решение Арбитражного суда Алтайского края от 26.05.2015 по делу № А03-24244/2014).
Итак, самовольная постройка, по общему правилу, подлежит сносу. Вместе с тем из этого правила имеются исключения, позволяющие при определенных обстоятельствах признать на нее право собственности. Самовольное строение не должно создавать угрозу жизни и здоровью граждан, а также нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц. В том случае, если часть постройки находится на участке, принадлежащем смежным землепользователям, в иске заявителю будет отказано.
Так, на основании решения арбитражного суда Алтайского края от 22.10.2015 по делу №А03-8960/2014 признано подлежащим сносу незавершенное строительством нежилое здание, расположенное на земельном участке по адресу: г. Барнаул, ул. Пушкина, 56, поскольку допущенные при его строительстве нарушения создают угрозу жизни и здоровью граждан, кроме того, указанное здание частично расположено на земельном участке, который является собственностью Российской Федерации и на котором расположен памятник архитектуры. С таким выводом суда первой инстанции согласился и суд апелляционной инстанции.
Зачастую обращение в суд с иском о признании права на самовольную постройку используется недобросовестными застройщиками для подмены установленного законом административного порядка получения соответствующих разрешений судебным. Такое поведение истцов является злоупотреблением правом, предусмотренным ст.222 Гражданского кодекса РФ.
Признание судом права собственности на самовольную постройку является исключительным способом защиты права, обеспечивающим легализацию самовольной постройки.
Судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку не должен стать упрощенным способом приобретения права собственности на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости, состоящий в обходе установленных градостроительным законодательством процедур, в том числе получения строительных разрешений.
Застройщикам следует обратить внимание на то, что суд, исходя из задач судопроизводства, при наличии возможности легализации самовольной постройки в административном порядке, не может возлагать на себя функции соответствующих государственных органов. Поэтому прежде чем пойти в суд с иском, застройщикам следует полностью использовать административные способы получения документов, подтверждающих безопасность объекта, в том числе обратиться в инспекцию, которая проведет анализ имеющейся документации по объекту, в необходимых случаях проведет проверку и даст квалифицированное заключение о его состоянии.
Так, судом было отказано в признании права собственности на административно-торговое здание по ул. Балтийской, 24 в г. Барнауле, поскольку, при строительстве указанного здания, были допущены отступления от утвержденной проектной документации, каких-либо мер к внесению изменений в проектную документацию, получению положительной экспертизы измененной проектной документации и, как следствие, мер к получению разрешения на строительство, которое потребовалось бы в связи с изменением проектной документации, а также к получению акта ввода объекта в эксплуатацию не предпринималось.
В связи с этим, по мнению суда, при удовлетворении требований на основании пункта 3 статьи 222 ГК РФ имел бы место упрощенный порядок легализации самовольного строения, применение которого ставило бы добросовестного застройщика, получающего необходимые для строительства документы в установленном порядке, в неравное положение по сравнению с самовольным застройщиком, который не выполнял предусмотренные законом требования. Для получения разрешения на строительство (реконструкцию) требуется определенная жесткая административная процедура, которая не может быть полноценно соблюдена в рамках судебного производства.
Необходимо отметить, что возведение самовольной постройки является административным правонарушением и влечёт административную ответственность. В связи с чем, основной мерой воздействия инспекции по борьбе с созданием объектов без разрешения, является применение административных наказаний. За 2015 год к административной ответственности за строительство без разрешения инспекцией было привлечено порядка 16 нарушителей.
Таким образом, несмотря на то, что самовольное строительство является актуальной проблемой, постоянное совершенствование административной практики Инспекции, ужесточение действующего законодательства и подхода судебных органов к признанию права собственности на самовольные постройки способствуют формированию у застройщиков понимания необходимости осуществлять свою деятельность в рамках правового поля и дает дополнительные гарантии соблюдения прав граждан при приобретении им объектов недвижимости.
Итак, подводя итоги и исходя из вышесказанного, предлагаем застройщикам сделать для себя ряд серьезных выводов:
1. Прежде чем строить, необходимо получить участок для строительства.
2. Строить можно только то, что допускает категория, вид разрешенного использования и зона земельного участка. Если вид разрешенного использования не позволяет возводить то, что хочется, то сначала необходимо этот вид изменить, а потом уже строить.
3. Строить нужно в соответствии с отступами от границ, соблюдением пожарных, санитарных и градостроительных норм и правил.
4. И самый главный – необходимо получить разрешение на строительство.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: