Гостехнадзор

Обзор практики участия инспекции в судебных спорах о признании права собственности на самовольные постройки (в 2010 и 1 полугодии 2011 г.)

Инспекция Алтайского края по надзору в строительстве является органом исполнительной власти края, осуществляющим государственный строительный надзор. Согласно постановлению Правительства РФ от 01.02.2006 №54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», ст.54 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований ч.2 и ч.3 ст.52 ГрК РФ. Основной задачей государственного строительного надзора является выявление, пресечение и предупреждение нарушений участниками строительного процесса обязательных требований законодательства в области строительства.

Самовольное строительство – начало строительной деятельности на объекте в отсутствие соответствующего разрешения – нарушение, встречающееся в практике надзорной деятельности инспекции. В созданном в 2007 году едином реестре строящихся на территории края объектов, на сегодняшний день числится 952 поднадзорных инспекции объекта, наряду с объектами, строящимися в соответствии с действующим градостроительным законодательством РФ, в реестр включено так же 137 объектов самовольного строительства, в том числе 15 объектов жилищного назначения.

Как показывает практика, застройщики возводят жилые объекты без разрешения на строительство фактически бесконтрольно, в отдельных случая грубо нарушая нормы площади застройки, этажности, пожарной безопасности, технических условий эксплуатации, без учета интересов смежных землепользователей. Проживание в таких домах представляет потенциальную опасность для жильцов. Цена квадратного метра жилой площади в таких домах несколько ниже рыночной, но его эксплуатационные качества, как правило, не выдерживают никакой критики. В различных инстанциях края сегодня рассматриваются многочисленные жалобы, связанные с проблемами по электро-, тепло-, водоснабжению и водоотведению, поскольку в домах проживает в несколько раз больше человек, нежели позволяют возможности инженерных сетей. Застройщик после продажи такого объекта фактически не несет за него никакой ответственности, а все риски, связанные с качеством строительства и обслуживанием домов, целиком ложатся на «плечи» жильцов.

Ярким примером такого объекта является 4-х этажный жилой дом с административными помещениями в г.Барнауле, ул. Западная 4-я, дом 29а – застройщик гр.Афанасьев. В 2007 году инспекция выявила факт самовольного строительства объекта уже на завершающей стадии. Застройщик был привлечён к административной ответственности, после чего представил решение суда о признании права собственности на самовольную постройку. Уже в 2009 году в инспекцию поступила коллективная жалоба граждан-жильцов указанного дома на недостатки, допущенные при строительстве. В рамках полномочий инспекции принятие каких-либо мер не представлялось возможным и в настоящее время гражданами заявлены иски в суд о применении последствий недействительности ничтожных сделок купли-продажи помещений в данном жилом доме.

Практически аварийными являются самовольно построенные многоквартирные жилые дома по адресам мкр. Новосиликатный, ул. Целинная, 1а и ул. Весенняя, 16а. В настоящее время вступило в силу решение Индустриального районного суда г.Барнаула о сносе многоквартирного дома по ул.Геодезическая, 53, построенного под видом индивидуального.

Основной мерой воздействия в арсенала инспекции по борьбе с созданием объектов без разрешения, является применение административных наказаний в рамках административного производства. Однако несмотря на солидные штрафы (для юридических лиц — от пятисот тысяч до одного миллиона), полностью искоренить проблему «самостроев» исключительно административными мерами невозможно.

Обращение в суд с иском о признании права на самовольную постройку используется недобросовестными застройщиками для подмены установленного законом административного порядка получения соответствующих разрешений судебным. Полагаем, что такое поведение истцов является злоупотреблением правом, предусмотренным ст.222 Гражданского кодекса РФ. Поэтому работа по предупреждению самовольного строительства, начатая инспекцией сразу с момента создания в 2007 году получила особое развитие в связи с участием инспекции в судебных процессах по «узаконению» самовольных построек.

Сразу необходимо отметить, что инспекция участвует не во всех спорах о признании прав на самовольные постройки, а только по тем объектам, которые по своим параметрам подпадают под действие государственного строительного надзора, осуществляемого инспекцией. Признаки таких объектов указаны в ст.ст.49 и 54 ГрК РФ.

В 2010 году и 1 полугодии 2011 года привлечение инспекции к участию в разрешении рассматриваемых споров судами осуществлялось как по инициативе сторон (в основном ответчиком – администрацией города), так и по собственной инициативе инспекции.

По указанию Пленумов Высших судов России, данному в совместном Постановлении от 29.04.2010 №10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», при решении вопроса о признании права собственности на самовольные строения судами тщательно исследуются обстоятельства наличия, либо отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан, соблюдение прав и интересов третьих лиц при строительстве объектов капитального строительства, на которые заявлены иски о признании прав. Для изучения данных вопросов к участию в делах, рассматриваемой категории Инспекция привлекается так же по инициативе судов края (дела №№А03-4560/2009, А03-958/2010, А03-510/2010 и многие другие).

Всего за 2010 год инспекция приняла участие в 23 делах по вопросам самовольных построек, в 15 случаях судом были приняты решения об отказе в признании прав на них, в 1 случае право собственности признано частично (на отдельные постройки из комплекса), , т.е. удовлетворено только 30,4 % исков. В первом полугодии 2011 г. Инспекция приняла участие в 14 подобных делах, по 8 из них состоялось решение суда первой инстанции — в 6 случаях в признании права собственности на «самоволку» отказано. Для сравнения: в 2009 г. по делам, в которых участвовала инспекция, исковые требования были удовлетворены в 69% случаев (из 16 дел удовлетворено 11).

В Обзоре судебной практики арбитражного суда Алтайского края за 1 полугодие 2010 года (опубликованном на официальной сайте суда) отмечено, что при незначительном снижении количества рассмотренных дел изучаемой категории имеет место значительное снижение процента их удовлетворяемости.

Особое внимание в Обзоре судом уделено важности позиции Инспекции, выраженной в отзывах на иски самовольных застройщиков. При подготовке документов по таким делам, инспекция ставит перед собой задачу:

— всестороннего информирования суда о выявленных ею в ходе надзора фактах нарушений градостроительного законодательства, технических требований к объекту самостроя и известных инспекции обстоятельствах строительства (реконструкции) объекта,
— анализа представленных застройщиком документов в подтверждение безопасности объекта и дача квалифицированной оценки сделанным в них выводам.
Вопрос о безопасности самовольной постройки и возможности ее легализации определяется специальными законами, в частности, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О пожарной безопасности», а также иными специальными нормативно-правовыми актами.

Учитывая специфику данного вопроса, соискатели права должны в порядке, предусмотренном названными законодательными актами, предоставить суду документальные подтверждения, свидетельствующие о возможности введения спорного объекта в эксплуатацию.

В соответствии со ст.55 ГрК РФ, п.17 Положения о государственном строительном надзоре в РФ документом, подтверждающим соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (требованиям безопасности), необходимым для ввода объекта в эксплуатацию, является заключение о соответствии, выдаваемое на территории Алтайского края только инспекцией. Согласно, названным нормам, заключение о соответствии выдается, если при строительстве объекта капитального строительства не были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, либо такие нарушения были устранены до даты выдачи заключения о соответствии. Для получения заключения застройщик обязан предоставить в инспекцию пакет документов, предусмотренных ст.51,53,54 ГрК РФ и другими нормативными актами в области строительства, в том числе: проектную документацию, разрешение на строительство, положительное заключение государственной экспертизы проекта, общий и специальный журналы производства работ, акты и документы, подтверждающие безопасность примененных материалов и выполненных работ, акты об устранении недостатков, выявленных инспекцией в ходе надзорных мероприятий.

Так как действующим градостроительным законодательством установлен перечень документов, необходимых для подтверждения соответствия объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), значит — безопасности, в отсутствие заключения инспекции, они должны быть предметом исследования. Однако в подавляющем большинстве случаев истцы представляют в суд технические заключения и отчеты, подготовленные с грубыми нарушениями СП13-102-2003 «Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений», без изучения исполнительной документации, документации, подтверждающей качество примененных материалов, проверочных расчетов воплощенных в самовольной постройке проектных решений.

Установленные инспекцией недостатки в представленных истцами технических заключениях и отчетах проектных организаций по результатам обследования самовольных построек в ряде случаев служили обстоятельствами, в силу которых суды не принимали данные документы в качестве достаточных доказательств безопасности зданий. Более того, такие недостатки в 2010 и 2011 году явились основанием для обращения инспекции в Саморегулируемые организации проектировщиков, по результатам рассмотрения которых, технические заключения отзывались выдавшими их организациями прямо из судов как недействительные (например, по объекту на ул.Гоголя в г.Барнауле).

Часто представляемые истцами акты проверок, выданные различными надзорными органами, не соответствуют требованиям ст.54 ГрК РФ, которой установлено, что проведение иного вида надзора, в том числе пожарного, санитарно-эпидемиологического и др. на объектах, поднадзорных инспекции, не допускается. Данные документы не могут служить подтверждением безопасности объектов, как полученные с нарушением закона. Акты осмотров документов и справки по результатам консультаций не являются надлежащими документами, подтверждающими соответствие спорного объекта специальным нормам и правилам, поскольку в них отсутствуют данные о том, обследовалось ли само здание выдавшими их органами надзора после завершения его строительства.

В результате оценки таких документов, представляемых в дело в качестве доказательств, по правилам ст.71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суды приходят к выводу о том, что истцами не приведено достаточных доказательств в подтверждение соответствия самовольной постройки требованиям градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных норм и правил (например, дела №А03-3465/2010, А03-16524/2009, А03-4228/2010).

В связи с выявленными Инспекцией нарушениями при строительстве объектов самовольной застройки, а так же при производстве технических обследований проектными организациями, судами назначались судебные строительно-технические экспертизы, от истца истребовались дополнительные доказательства безопасности. Таким образом, участие Инспекции в ряде случаев обеспечило устранение в ходе рассмотрения дела имевшихся на момент обращения с иском в суд нарушений строительных, противопожарных и иных норм, свидетельствующих об угрозе жизни и здоровью людей, что является важным положительным результатом работы инспекции по таким делам.

В рассматриваемом периоде основаниями для отказа в иске служили так же и такие обстоятельства как:

— наличие у самовольных застройщиков непогашенных административных взысканий, назначенных инспекцией,
— отсутствие документов, подтверждающих устранение недостатков строительства, выявленных инспекцией в ходе надзора за строительством (реконструкцией),
— использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением.
Важным и отвечающим целям упорядочения правоотношений в сфере строительства является позиция арбитражного суда края, неоднократно поддержанная судами высших инстанций, о том, что сам по себе факт самовольного строительства и наличие в гражданском законодательстве права судебной легализации такого объекта по правилам ст. 222 Гражданского кодекса РФ не могут быть приняты судом в качестве достаточного основания для удовлетворения иска (дела №А03-16524/2009, А03-318/2011).

Порядок признания права собственности на самовольную постройку сам по себе не может освобождать от обязанности выполнения установленных законом и иными нормативными актами правил и условий возведения объектов недвижимости.

В противном случае при удовлетворении требований на основании п.3 ст.222 Гражданского кодекса РФ имел бы место упрощенный порядок легализации самовольного строения, применение которого ставило бы добросовестного застройщика, получающего необходимые для строительства документы в установленном порядке, в неравное положение по сравнению с самовольным застройщиком, который не выполнял предусмотренные законом требования.

Застройщикам следует обратить внимание на то, что суд, исходя из задач судопроизводства, при наличии возможности легализации самовольной постройки в административном порядке, не может возлагать на себя функции соответствующих государственных органов. Поэтому прежде чем пойти в суд с иском, застройщикам следует полностью использовать административные способы получения документов, подтверждающих безопасность объекта, в том числе обратиться в инспекцию, которая проведет анализ имеющейся документации по объекту, в необходимых случаях назначит экспертизу и даст квалифицированное заключение о его состоянии.
Таким образом, несмотря на то, что возведение самовольных построек остается актуальной проблемой, постоянное совершенствование административной практики Инспекции, ужесточение действующего законодательства и подхода судебных органов к признанию права собственности на самовольные постройки способствуют формированию у застройщиков понимания необходимости осуществлять свою деятельность в рамках правового поля и дает дополнительные гарантии соблюдения прав граждан при приобретении им объектов недвижимости.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: